党的十八大以来，我国全面加强生态文明建设，系统谋划生态文明体制改革，生态保护修复力度不断增强。党的十八届三中全会提出“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，近年来又逐渐加入了草、沙、冰等要素，倡导实施生态系统整体保护、系统修复、综合治理。生命共同体理念是我国开展生态保护和修复的基本遵循。

　　开展山水林田湖草沙一体化保护和修复，已成为贯彻新发展理念、推动生态文明建设、实现人与自然和谐共生的重要抓手和现实路径之一。2016年以来，财政部、自然资源部、生态环境部在全国支持实施了5批44个山水林田湖草沙一体化保护和修复工程（以下简称“山水工程”）。通过国家级山水工程示范引领，带动各地探索一体化保护和修复路径。

一体化保护和修复的时代背景

       资源环境约束倒逼发展方式转型。近年来，我国持续推进了大规模国土绿化、土地综合整治、海洋湿地保护修复、防沙治沙、水土保持、生物多样性保护、海洋生态修复等生态保护修复工程，生态恶化趋势基本得到遏制。但由于生态环境本底脆弱，且历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多，我国生态系统的整体质量和稳定性状况仍然不容乐观。此外，以往生态保护修复大多针对生态系统的单一要素，不同部门各自为政、治标不治本，整体性、系统性不足等问题较为突出。推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，是破解资源环境困境的现实要求。

面对严峻的生态退化形势，世界各国都在重新审视人与自然、发展与保护的关系，并高度重视生态保护和修复。为实现1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》可持续发展目标，各成员国相继签订了“里约三公约”，即《气候变化框架公约》《生物多样性公约》《防治荒漠化公约》。进入新千年以来，联合国完成了千年生态系统评估研究计划。2015年，联合国大会通过了《2030年可持续发展议程》，提出“保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统”。2021年，联合国宣布实施“联合国生态系统恢复十年”行动计划，旨在大规模恢复退化和破坏的生态系统，应对气候危机、供水和粮食安全，保护生物多样性。

近年来，我国积极参与全球治理体系改革和建设，积极履行各项国际公约，与国际社会共同担负全球环境治理责任。推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，是我国参与全球环境治理的重要举措。

       新发展阶段的必然要求。新发展阶段，我国在发展理念、发展模式和发展目标等方面都发生了较大变化。新发展格局强调资源配置的科学化与生态化，强调经济社会发展的可持续性，要求统筹生态环境保护与经济发展，最终实现经济社会的高质量发展。新发展格局要以“在发展中保护、在保护中发展”为基本原则，协调经济发展与生态保护之间的关系，通过绿色变革引导社会形成绿色生产生活方式，通过山水林田湖草沙一体化保护和修复提升生态系统质量和稳定性，在国内大循环和国际双循环格局下，将生态环境保护与经济社会持续发展协同起来，走出人与自然和谐共生的现代化发展道路。

　　已有山水工程对贯彻落实习近平生态文明思想、践行“山水林田湖草是一个生命共同体”理念发挥了重要示范效应。为了指导和规范山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，2020年，自然资源部、财政部、生态环境部印发了《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》（以下简称《指南》）。这是我国第一个按照“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，系统指导我国生态保护修复实践、带有通则性质的规范。其对山水工程实施提出了总体要求，明确了保护修复原则和一般规定，并对山水工程实施范围和期限、工程建设内容、技术流程、监测评估、适应性管理、工程管理等提出了具体要求。

　　着眼保护修复的系统性。系统观念是具有基础性的思想和工作方法。与以往针对单一生态要素或解决单一目标的生态保护修复不同，山水林田湖草沙一体化保护和修复要求从自然资源开发利用方式和强度的源头上，分析生态系统退化的原因，系统谋划生态保护修复与经济社会持续发展，统筹考虑、协同推进山水林田湖草沙各要素治理。

　　依赖措施手段的综合性。一是措施的综合性。须综合科学、法律、政策、经济和公众参与等手段，组合运用保护保育、自然恢复、辅助再生、生态重建等模式，采取工程、技术、生物等多种措施，提升综合治理的成效。二是管理的综合性。在特定的国土空间内，按照“以块为主，条线结合”的思路，统筹整合各类生态保护修复工程和项目，形成一体化保护和修复的合力。三是目标、效益的综合性。以提升生态效益为主要目标，同时兼顾社会效益和经济效益，实现人与自然和谐共生。

　　顺应生态系统的关联性。一是空间关联性。须统筹考虑自然地理单元的完整性、生态系统的关联性，考虑重要生态系统所在的生态空间，及与之密切关联的农业和城镇空间，在国土空间开发利用格局和用途管制下分区分类开展生态保护修复。二是要素关联性。根据区域自然生态状况，针对突出生态问题，对一定区域内相关联的山水林田湖草等多类自然生态要素进行保护和修复。三是不同尺度关联性。在区域（或流域）、生态系统、场地等不同尺度，分别开展工程规划、工程设计以及工程实施，在不同尺度上解决不同的问题，同时还应关注不同尺度之间的关联与衔接。

　　立足技术方法的科学性。一是查清区域生态本底情况。根据山水工程的实施范围，需要从宏观尺度到微观尺度进行一系列生态本底特征调查。二是诊断分析生态问题。分类型确定参照生态系统，明确保护修复对象当前状态与参照生态系统属性之间的差异，及主要生态问题产生的原因。三是设立分级分期目标体系。在区域（或流域）尺度，围绕区域主导生态功能提出总体目标；在生态系统尺度，提出中远期的生态系统恢复引导性指标；在场地尺度，提出工程实施期限内的约束性指标。四是明确工程空间布局与时序安排。保护修复单元原则上按照生态系统类型进行划分。针对关键生态问题，进行工程子项目空间布局与时序安排。五是合理选择保护修复模式与措施。依据生态系统受损程度和恢复力，对各类型生态保护修复单元合理选择保护保育、自然恢复、辅助再生或生态重建为主的保护修复技术模式。六是开展监测评估与适应性管理。开展生态保护修复工程全过程动态监测和生态风险评估，根据监测评估结果，对保护修复措施和技术等进行调整修正。

实践探索与成效

　　总体上看，已实施的山水工程在消除安全隐患、提升生态系统质量、优化国土空间格局等方面取得了显著成效，并助力生物多样性保护、荒漠化防治和生态系统碳汇能力提升。各地积极推动山水工程实施，在规划布局、组织机制、资金筹措、治理模式、接续产业发展、先进理念应用等方面开展了诸多实践探索，形成了一系列典型经验和做法。

　　在国土空间规划体系的引领下，科学布局山水工程。已有山水工程均布局在各类规划确定的生态安全屏障关键节点，或具有全球意义的生态关键区。各级国土空间规划、《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》及其专项建设规划、国土空间生态修复规划等，均是山水工程布局的依据。国土空间规划构建了国土空间开发保护格局，明确了生态安全屏障的架构，遏制了无序发展，保护了生态功能极重要区、极敏感区以及自然保护地等生态空间的范围，限制了人类在生态空间的活动强度。对重要生态安全屏障区域（三区四带）制定的生态保护修复规划，布局了重要生态系统保护和修复重大工程，也为确定山水工程的位置、目标和措施提供了重要依据，保障了工程布局的合理性和措施的针对性。

　　构建多主体、多学科、跨部门的协同机制。已实施的山水工程均成立了由所在省、市、县政府主要领导担任组长，财政、自然资源、生态环境、发改、水利、林草、农业等相关部门参与的工作领导小组，形成了跨部门的工作机制，建立了联席会议制度，协同推进工作。一些地方还成立了项目组织实施的专门协调机构。例如，江西赣州南方丘陵山区山水工程成立了“赣州市山水林田湖草生态保护修复中心”。

　　一些山水工程在实施中，管理者、规划设计者、相关领域专家、本地居民、社会组织等多方面主体，通过多种方式不同程度参与项目设计、实施、监测、管护等。例如，山东泰山区域山水工程采用“政府+志愿者”模式，筹建“泰山爱鸟协会”，开创泰山野生鸟类保护新模式，通过科学观测获取了大量基础数据，为保护决策提供了科技支撑。

　　创新多元化投融资机制，动员社会力量共同参与。一些山水工程通过中央财政投资引领带动地方财政和社会资本投入，拓宽资金投入渠道。特别是通过土地政策激励、金融工具挖潜、融合产业发展等，创新投融资模式，建立多元化投入机制。例如，在江西赣州南方丘陵山区山水工程中，信丰县通过给予土地经营权和财政资金支持，引入农夫山泉公司的资本投入，对退化的脐橙种植园进行生态修复。并在生态修复的基础上，配套建设脐橙文化博览馆、苗木科研中心、品种展示园等，形成“中国赣南脐橙产业园”以带动文旅产业发展。又如，重庆长江上游生态屏障山水工程中，创新生态地票指标交易机制，对新增经营性建设用地实行“持票准用”以创造市场需求，将农村闲置、废弃建设土地、自然保护区等重要生态功能区建设用地修复成耕地或林草地后，产生“地票”，进入市场交易，为山水工程实施筹措资金。

　　实现区域内各类自然生态要素的整体保护、系统修复、综合治理。山水工程均以江河湖流域、山体山脉等相对完整的自然地理单元为基础，结合行政区域划分确定工程范围，将工程范围分成区域（或流域）、生态系统以及场地3个尺度，分别开展工程规划、工程设计和工程实施，有效衔接总体目标与具体措施，实现了在大空间尺度上统筹各要素治理。

　　各地在山水工程实施前或同步进行土地利用方式及强度的调整，实施防洪调蓄、灾害防治、污染源控制等先导措施或工程，去除或降低生态系统退化的胁迫因素。在此基础上，开展生态保护修复，恢复生态系统结构与功能，构建生态网络。此外，一些山水工程还开展了监测评估，及时发现工程实施中的问题，并对工程措施和子项目安排进行调整。

　　为本地居民创造替代生计，推动生态产品价值实现。一些山水工程在生态修复的基础上，发展生态农业、生态牧业、生态旅游、生态文化等相关产业，在解决当地居民就业问题的同时，推进生态产业化、产业生态化发展，也有利于生态保护修复效果的管护和维持。例如，甘肃祁连山山水工程为封育恢复退化森林及草地，在限制居民放牧及采伐活动的同时，提供护林员、旅游向导等就业岗位，指导开展蘑菇、地耳等非木材林产品的种植，拓宽增收渠道。又如，宁夏贺兰山东麓山水工程，在开展生态保护修复的同时，发展葡萄酒和旅游产业，为当地居民创造了就业岗位。

　　既传承传统生态智慧，又借鉴国际先进理念。一些山水工程充分融合本地知识和生态传统智慧。例如，浙江瓯江源头区域山水工程中的农田生态修复与可持续利用子项目，将当地历史上传承下来“稻鱼共生”和“茭鸭共生”的农业可持续利用系统予以示范推广，既提升了农田生物多样性，又提高了农产品品质，帮助了农民增产增收。

　　同时，《指南》等技术标准，不同程度地转化吸收基于自然的解决方案、再野化、适应性管理等国际先进理念，推动其本土化和主流化。